Articulos             Complementos autonómicos a pensiones estatales y sus posibles efectos perturbadores Federico Pérez Piñar     Doctor en Derecho y Técnico de la Seguridad Social Consideraciones Previas La primera consideración a tener en cuenta es el encaje judicial que implica su enunciado, un inadecuado ejemplo de las políticas normales, convencionales o pacíficas de descentralización, que han venido operando en la materia dentro del marco de los países europeos. Al contrario, esta titulación deviene de una contienda entre los poderes centrales y regionales españoles, que acaba de ser resuelta por la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional, 239/2002, dada en Madrid el 11 de diciembre de 2002, desestimando los conflictos positivos de competencia promovidos por el Gobierno de la Nación frente a los Decretos de la Junta de Andalucía de 1998 y 1999, que establecían ayudas económicas complementarias a favor de pensionistas de jubilación e invalidez en sus modalidades no contributivas, declarando que la competencia controvertida corresponde a la Comunidad Autónoma. La siguiente cuestión previa está en manifestar nuestro respeto a la propia Sentencia y a cuantas opiniones sean contrarias a los razonamientos o conclusiones vertidos en esta Comunicación, haciendo además la salvedad de que sus contenidos argumentales no excluyen las indudables ventajas que promueven o puedan promover las políticas de descentralización, especialmente en el marco de la Asistencia Social, por sus dos relevantes aspectos favorables: agilidad en el acercamiento protector a los colectivos sociales más vulnerables, y amplitud de su cobertura a numerosas y pluriformes situaciones protegibles. Pero, con un apunte inicial de aviso: siempre que sus medidas de actuación estén debidamente coordinadas con las que correspondan a las políticas globales del sistema estatal. Conforme a tales pronunciamientos, el desarrollo de la presente Comunicación se divide en los dos apartados siguientes: reflexiones en torno a los fundamentos jurídicos de la precitada Sentencia y propuestas conclusivas. Reflexiones en torno a la fundamentación jurídica de la sentencia Los aspectos que más han reclamado la atención del comunicante son los que giran en torno a la atribución de competencias que marca la Constitución en materia de Asistencia Social, y los relativos al alcance del fallo del Tribunal Constitucional, ambos según se plantean a continuación: 1.- Controversias derivadas de la atribución constitucional de competencias a las Autonomías en materia de asistencia social. Si se analiza el texto constitucional para deducir los títulos competenciales correspondientes, el artículo 148 del Capítulo III dispone que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias... y en la 20ª, Asistencia Social, sin más aclaración; lo que habría de generar diferentes interpretaciones para delimitar el contenido del título atribuido, si se refiere a la Asistencia Social de la Ley General de la Seguridad Social, es decir, de ámbito nacional, o a la Asistencia Social externa a la misma, de ayudas específicas, según la declara el FJ 5 de la Sentencia, noción más propia del derecho comparado europeo, como situaciones de necesidad específica, reiterando su doctrina de esta forma, y apostillando: "en el momento actual, con independencia de que la evolución del Sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma dirección, es característica de la Asistencia Social su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración de los destinatarios o beneficiarios", y aclarando: "una interpretación del artículo 41 CE permite inferir una Asistencia Social interna, las pensiones no contributivas"; precisamente, las que van a ser foco discordante del litigio competencial que nos ocupa. El FJ 6 abre el pórtico del pronunciamiento del Tribunal "Debemos decir ahora que la inclusión subjetiva en el Sistema de Seguridad Social, pudiendo ser un elemento a valorar en cada caso, debe ponderarse en suma cautela, pues difícilmente puede ser determinante o concluyente del deslinde competencial entre la Seguridad Social y la Asistencia Social, como tampoco lo es respecto del deslinde entre el mutualismo no incluido en la Seguridad Social o con los fondos y planes de pensiones, pues nada impide recibir prestaciones de la Seguridad Social y otras complementarias como éstas"; concluyendo la Sentencia su fundamentación con la siguiente frase: "la ampliación de las contingencias protegidas no excluye de antemano que diversos colectivos de sus beneficiarios precisen de apoyos complementarios para atender necesidades no cubiertas por aquel Sistema". En el FJ 7 el TC desvela definitivamente sus intenciones resolutivas, al tenor de que "nada impediría desde la legitimidad constitucional que las CC.AA.... otorgasen ayudas... a personas que, aún percibiendo prestaciones asistenciales..., se encontrasen en situaciones de necesidad, siempre que con dicho otorgamiento no se produzca una modificación o perturbación del Sistema de Seguridad Social o de su régimen económico". Nuestras inmediatas reflexiones sobre estos cánones de enjuiciamiento del TC apuntan a dilucidar, en el caso que nos ocupa, cuál fuere la voluntad del constituyente en la delimitación de las atribuciones a los poderes públicos centrales y autonómicos en función del criptográfico artículo 41 del texto constitucional, como artículo referencial de nuestro Sistema de Seguridad Social, en el que el Alto Tribunal hubo de poner orden interpretativo desde el principio, y sentar su doctrina constitucional ante las discordias a las que se prestaría la elasticidad de su redacción, por otra parte tan acertada como idónea para asumir nuestro tradicional y complejo modelo protector, sin otras pretensiones definitorias del mismo. De esta forma, y desde la vigencia constitucional, las principales corrientes doctrinales, jurisprudenciales, y las posiciones de expertos y analistas, sin olvidar las técnicas y prácticas de la Administración de la Seguridad Social, junto a las visiones de las fuerzas sociales y políticas, todas de una u otra manera, según sensibilidades y responsabilidades, quedarían alumbradas en las cuestiones más vidriosas o álgidas afectantes a nuestro sistema protector para acomodar dicho "producto histórico en permanente evolución a la plenitud vital", que diría Almansa Pastor, al signo constitucional propio del Estado Social de Derecho proclamado; quedando domeñado el mismo a este imperativo constitucional como un producto centenario protector de las contingencias y necesidades sociales que demande la sociedad española. Sin embargo, dentro del referido contexto, el fallo resolutivo de esta Sentencia nos ha promovido cierta sorpresa, inquietud o preocupación, la que deriva de posibilitar una aparente nueva andadura, complementar por las Comunidades Autónomas pensiones del Estado, que para nosotros va en perjuicio de la armonía que debe existir entre los segmentos protectores que tienen cabida en el régimen público protector del inconmensurable artículo 41 CE, los de Seguridad Social, Asistencia Social, Servicios Sociales, Previsión Complementaria más o menos obligatoria o voluntaria, de iniciativa pública o privada, con o sin estímulos fiscales, etc. que integran nuestro sistema español de protección social, cuyo nivel obligatorio corresponde a los poderes centrales del Estado, en cuanto a legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, y a las Autonomías en la Asistencia Social, ello según los títulos competenciales formalmente atribuidos por la Constitución, que materialmente habrá que precisar, con las inherentes dificultades como las que aquí nos ocupan. Desde esta óptica, las objeciones que debemos formular ante lo que para nosotros, para nuestro modesto entender, parece una invasión de la Comunidad Autónoma en la competencia del Estado, se resumen en los dos siguientes puntos: a) Debería no ser ignorada la concepción estatal del sistema español recibido en la Constitución para salvaguardar, en casos como el presente, las competencias centrales en Asistencia Social. Así, en contra del FJ 3 de la Sentencia, habría que matizar que la Seguridad Social no se configura como una función del Estado que sea obra del constituyente. Era función estatal desde la Ley de Bases de 1963 (modelo Beveridge español) y cubría, según las Leyes Generales de la Seguridad Social españolas anteriores a 1978, estados de necesidad más allá de la cobertura asegurativa, aunque limitados a su campo de aplicación, como pasa ba con los Servicios Sociales. La Constitución fortalece este campo asistencial centralizado y no regionalizado ni localizado en su competencia, y lo amplía a todos los ciudadanos, no lo crea "ex novo", y lo dota de derechos subjetivos firmes y estables. Así ocurrirá para los colectivos de pensiones no contributivas de vejez, invalidez, y prestaciones familiares, a partir de la Ley de 1990, que cierra el círculo nacional de solidaridad financiera con este nuevo régimen asistencial, integrado dentro del régimen económico de la Seguridad Social. Una asistencialización del régimen asegurativo obligatorio parangonable, en relación a su modalidad contributiva, al histórico régimen de complementos a mínimos de las pensiones contributivas, a separar financieramente, por ello, desde el Pacto de Toledo, y que incumbe a la responsabilidad del Gobierno de la nación. Por consiguiente, la Asistencia Social atribuida a las CC.AA., debería corresponder, como hasta ahora, a la cobertura regional de situaciones de necesidad específicas, no a las de las contingencias troncales generales, con independencia de que aquellas puedan o no confluir en los mismos beneficiarios, pero actuando con el carácter de su peculiar "modus operandi" asistencial, que aclaramos en el punto siguiente. b) El principio de mayor extensión de la responsabilidad pública, que entendemos como principio deducible del ámbito personal, material y territorial de la operatividad funcional delimitada por los correspondientes títulos competenciales de las Comunidades Autónomas y del Estado, otorgados, respectivamente, por los artículos 148.20 a) y 149.17 a) de la CE, debería prevalecer por su superior proyección socioprotectora ante posibles concurrencias de los mismos. Queremos decir, que si el Estado tiene la responsabilidad exclusiva del régimen básico y económico de la Ley General de la Seguridad Social, extendible a todo el territorio nacional, y las CC.AA. el de la Asistencia Social que marcan sus Estatutos y disposiciones de desarrollo, proyectado a su territorio regional, y la medida a aplicar incida sólo en las mismas personas y se trate de una confluencia en la misma contingencia, no debería ser promovida cuando provoque efectos discriminatorios en parte del territorio nacional, aunque sea una medida buena, "per se", para el colectivo regional destinatario. Por esta razón, no estamos de acuerdo con el término de coexistencia empleado en el FJ 6 de la Sentencia, pensando en el de convivencia, como el adecuado para disponer acciones de Seguridad Social articuladas, solapadas o conjugadas, al menos, con otras suplementarias o complementarias, dentro del nivel público obligatorio, en cualquier tipo de supuestos a emprender por los gobiernos autonómicos. Hemos de añadir, conforme a nuestro principio de extensión territorial de la responsabilidad pública, que sus deslindes comportan mayor justificación si se trata de medidas que detentan un alcance protector mínimo, como las de nuestro supuesto, siendo mayores, por ello, sus efectos perturbadores, sin que debieran dominar otras razones favorables a la complementariedad autonómica, ajenas a las del Gobierno de la Nación, por ser responsable primero en aplicar el mecanismo revalorizatorio de las pensiones estatales, ya que por la vía autonómica no se suplementan (no se suplen) necesidades que no estuvieran ya cubiertas, aunque en nivel mínimo, por el sistema estatal, sino que se (complementan) incrementan las cuantías mínimas de aquellas. Por último, como se señala en uno de los votos particulares contrarios al fallo de la Sentencia, el del Magistrado D. Vicente Conde Martín de Hijas, únicamente se podría aceptar que los beneficiarios de la Seguridad Social pudieran serlo también de la Asistencia Social, pero no de la misma situación de necesidad para ser cubierta suplementariamente. El otro de los aspectos principales que acapara nuestras reflexiones sobre la fundamentación jurídica de la Sentencia, según la clasificación inicial de los mismos, es relativo al alcance que pueda tener este pronunciamiento del Alto Tribunal para fijar nuevos itinerarios evolutivos de nuestro sistema español de protección social con las consecuentes controversias inherentes a la fundamentación jurídica del propio fallo, según las abordamos a continuación. 2.- Controversias en cuanto al alcance posterior del fallo del Tribunal Constitucional. La aprobación de los complementos autonómicos andaluces a las pensiones estatales no contributivas de los beneficiarios de esa región suscita calibrar el alcance del Fallo del Tribunal Constitucional, si ha de amparar acciones parecidas, sean o no enjuiciables en relación con las enjuiciadas, que adopten las CC.AA., partiendo del análisis de sus dos planteamientos decisorios siguientes: a). Según la Sentencia, su acotamiento se refiere a la confluencia de la Seguridad Social asistencial (pensiones no contributivas) y Asistencia Social, no a las contributivas, aprobando dichos complementos por concurrir, favorablemente, para su admisión, sus características de complementariedad, carácter extraordinario, puntual o esporádico, y su no interferencia a los principios de caja única, solidaridad financiera y unicidad del sistema, al legitimarse su abono desde la autonomía política y a cargo de las CC.AA. (art. 2 CE); sin que atenten, sigue diciendo la Sentencia, tales complementos andaluces a lo dispuesto en el artículo 149.1.1. CE, que sólo preceptúa una regulación limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, no debiendo ser entendido como una prohibición a la divergencia autonómica, ya que no existe una relación directa e inmediata de estos derechos de protección social con los derechos literalizados en la Constitución. Y, b). Según la Sentencia, el Estado siempre podrá adoptar al amparo de sus títulos competenciales, o de otros que en cada caso sean de aplicación, las medidas que resulten convenientes para evitar posibles efectos disfuncionales que puedan producirse en la Seguridad Social, como consecuencia de la acción normativa de las Comunidades Autónomas. Nuestras objeciones a estos tranquilizadores considerandos de la Sentencia, en línea a las que hemos referido sobre su fundamentación jurídica, en síntesis, se residencian en el alcance negativo de sus efectos, disfuncionales para ella, que ya son parte de su negatividad, perturbadores para nosotros, y perversos para el sistema, puesto que las previsibles configuraciones complementarias diferenciales de las cuantías mínimas de las pensiones estatales, no contributivas, en los territorios autonómicos acabarán dañando la imagen institucional y preservación de la Seguridad Social, conforme la ha consolidado la propia doctrina constitucional, Sentencias de 1981 y 1994: imagen que de la misma tiene la conciencia social existente, hasta ahora, en cada lugar del territorio nacional sobre las cuantías igualitarias de las pensiones mínimas. Por ser mínimas, sí rompen las condiciones básicas de la igualdad, unidad y solidaridad, principios básicos del Sistema español, alterando igualmente la equidistancia socioprotectora que deben guardar sus importes con los de las pensiones mínimas contributivas nacionales, perturbando la convivencia de ambas modalidades y pervirtiendo al sistema al poder desmotivar su contributividad. Según el Magistrado D. Vicente Conde Martín de Hijas, el Decreto andaluz debía haber sido la base de partida para interpretarlo en sentido finalista, al estimar insuficiente la revalorización (lo hace al doble de la estatal, 1,8%); y, reconociendo la competencia del Estado, sin admitir la innegable interferencia que se produce en el ámbito de la Seguridad Social, aunque se califiquen las ayudas como extraordinarias, cubriendo una necesidad social en distinta cuantía que en otras diversas partes de España. También, para otro Magistrado oponente, D. Roberto García-Calvo, la Sentencia altera la estructura básica de la Seguridad Social y consecuentemente el sistema constitucional de distribución de competencias, quebrando la doctrina del Tribunal SS. TC 1986, 1996 y 1998) para definir el concepto de Asistencia Social en coherencia con la legislación y prácticas nacional e internacional. "El solo pago por una sola vez de estos complementos no impide calificarlos como Seguirdad Social (igual que las prestaciones a tanto alzado), en contra del título contemplado en el artículo 148.1.20 a) CE, que según la propia doctrina del TC abarca una técnica de protección fuera del Sistema". Propuestas conclusivas de la presente comunicación Tres son las conclusiones que presentamos en base a nuestras objeciones a la Sentencia, según las reflexiones hasta aquí vertidas: 1ª.- Se considera necesario reforzar la concepción unitaria de nuestro modelo constitucional de protección social, para evitar medidas no adecuadamente coordinadas entre sus diversos segmentos protectores, especialmente cuando provengan de títulos competenciales diferentes, cuyos efectos sean perturbadores para el conjunto del Sistema, al reconocer esta Sentencia la capacidad del Estado para adoptar las medidas que estime convenientes ante sus efectos negativos, reconocidos por la misma como disfuncionales, entre otros, los que para nosotros serían alterar las distancias de los importes prestacionales entre pensiones contributivas y no contributivas. 2ª.- Clarificar el mecanismo revalorizatorio anual de las pensiones estatales comunes, en el caso de las no contributivas, para que no se produzcan dentro del territorio nacional discriminaciones protectoras en sus niveles mínimos, al romper los eventuales incrementos diferenciales autonómicos los principios esenciales de unidad, solidaridad e igualdad de nuestro sistema nacional. En este sentido se propone que el artículo 52 de la Ley General de la Seguridad Social (relativo a la revalorización de las pensiones no contributivas señalada al menos en el mismo porcentaje que para las contributivas) sea modificado su texto con el añadido siguiente: "sin que puedan ser objeto de otros incrementos que no sean iguales para todo el territorio nacional, y 3ª.- Potenciar los principios de solidaridad financiera y de caja única, que dan vida a la Tesorería General de la Seguridad Social, como pilares económicos fundamentales del sistema garantizado constitucionalmente en el artículo 149.1.17 a) de la CE, y reservados como función exclusiva del Estado a prevalecer en los diversos foros e instancias regionales, nacionales e internacionales. La creación de la Agencia Nacional de Seguridad Social encuentra sobrados motivos, y ahora más aún, los que sean coadyuvantes al mantenimiento del régimen público de Seguridad Social, básica, común y generalizada en todo el territorio nacional ante eventuales fragmentaciones regionalistas de su protección y sus consiguientes agravios comparativos interterritoriales, entre Comunidades que pagan más solidaridad contributiva (cotizaciones), siendo excedentarias en el sistema nacional de reparto de cargas, y otras deficitarias que reciben más recursos solidarios de los que aportan y, además, quieran aumentarlos con unos complementos asistenciales autonómicos sufragados por los impuestos

© Federico Pérez Piñar 2007